当今，中国草原畜牧业正面临着难以持续发展的困境--草地生态失调、草地急剧消失、畜草矛盾尖锐化、良种畜优势难以发挥、传统畜牧业脆弱性、草地畜产品生产力偏低、牧区市场体系发育缓慢、畜产品流通滞后等一系列问题。然而，草地畜牧业生态经济问题的成因又是多因素、多层面的。本文试图综合环境、经济、社会、政策等因素，从表层、深层和根本症结三个层面作一分析。
　
　　一、表层分析
　　表层因素可归结为两大类：自然因素和人为因素。气候变化、自然条件严酷性、水资源分布不均衡等自然因素，是草地生态经济问题产生与发展的基础条件。草场过牧、重割、滥垦、滥挖、滥建、樵采、无节制用水、过度狩猎等人为不合理的经济活动，是问题的主要诱发因素。
　　二、深层分析
　　1、人口压力
　　① 人口数量对草地资源的压力。牧区人口膨胀，尤其是由外地迁入的人口急剧增加，是草原退化、沙化的主要影响因素。
　　② 人口素质对草地资源的压力与影响。 低素质的基层领导和劳动者对草地资源可持续发展的影响表现为：第一，经营意识淡薄；第二，缺少生态经济统筹规划；第三，管理水平低；第四，科技推广率低；第五，急功近利的短期行为。
　　2、政策失误
　　① "以粮为纲"、"牧民不吃亏心粮"的政策口号，导致北方牧区在60年代中期至70年代中期的大规模开垦草原。
　　② 畜牧业经营在政策方针上的失误，即追求牲畜存栏头数的政策。
　　③ 80年代中期"让肥水快流"口号的错误导向，致使乡镇个体与集体企业一齐上，大规模盲目无序地开发矿藏，造成一些地区草地资源的荒漠化。
　　④ "三重三轻"的政策倾向，即经济上重农轻牧；生态上重林轻草；环境上重水蚀轻风蚀。草原政策的不完善，是我国草原经济滞后和草原生态破坏的主要因素。
　　3、错误的经济理论导向
　　第一，草原生产力低下论；第二，草原无足轻重论；第三，投资建设草原不合算论。这三种错误理论，在一些领导层中根深蒂固。从而为决策者提供了错误的决策依据。
　　4、畜牧业经济结构单一
　　改革开放后，牧区旗县起步组建了畜产品加工企业，但由于产品质量差市场销路不好，流动资金不足，原料收购困难，缺乏龙头企业引导，生产规模小等多种原因，畜牧业产业化步履艰难。畜牧业产业结构单一，产业链上" 产加销"、"贸工牧"的相互脱节，严重制约草地畜产品生产力的提高，影响着传统粗放型畜牧业向现代集约型畜牧业的转变进程。
　　5、法制管理滞后
　　表现为立法尚不配套，执法体系不完善。目前，我国的《草原法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等相关法律中，尚没有关于专门保护草原的刑事法律规定，事实上还“破坏草原无罪”，破坏草原的不法行为得不到根本有效的查处。另外，有法不依，执法不严，执法体系不完善。
　　三、根本症结
　　在诸多的深层影响因素中，经营体制、增长方式、畜牧税收制度起着决定性的作用。
　　1、草地畜牧业经营体制不完善
　　改革、开放20多年来，牧区先后推行"草畜双承包"和草牧场双权一制"。但现实中，许多地区"双承包"只落实了一半（牧畜作价归户），而草场承包未落到实处或流于形式。由于长时期草场承包不完善，草地的经营机制、激励机制不健全，使私有牲畜吃草场资源的大锅饭。因此，牧户始终想增加放牧量，以实现自身经济利益的最大化。其结果是导致牲畜数量膨胀、草场超载过牧。另一方面，牧业大户凭其已有的实力，靠吃草资源的大锅饭、靠无偿占用牧业小户的草场，而无节制地膨胀起来，从而使养畜大户与少畜户、无畜户的贫富差距不断拉大。由此可见，完善草畜双承包，有效落实草牧" 双权一制"制度，是实现草地畜牧业持续发展的根本途径。
　　2、粗放（外延）型畜牧业经济增长方式
　　长期以来，北方牧区沿袭的是农牧对立、农牧脱节、靠天养畜的粗放型传统畜牧业经营方式，致使草原牧区成为农牧矛盾集中而又尖锐的地区。而农牧矛盾尖锐化，突出表现为：农牧争地、毁草种田屡禁不止；农牧脱节型种植业结构；畜粪、秸秆资源大量流失；耗粮型饲料工业；单一放牧经营，靠天养畜等。理论与实践均表明：农牧矛盾尖锐化是草地畜牧业可持续发展的根本掣肘因素；而以农挤牧、农牧脱节、人畜争粮为特征的传统粗放（外延）型畜牧业经济增长方式，是我国草地生态经济问题的根本症结之一。
　　3、牲畜头数纳税制度对传统数量型畜牧业的激励
　　随着社会主义经济体制转型、经济增长方式转变和可持续发展战略、科教兴国战略的实施以及经济全球化，现行传统畜牧税收制度的局限性及其弊端已突出显露，成为制约传统数量型畜牧业向现代效益型畜牧业转变的根本障碍因素。
　　据我区草原畜牧业经济学学者达林太的研究认为，以牲畜头数纳税方式对畜牧业的负面影响，主要表现为以下几点：第一，导致政府职能扭曲，苏木政府的大部分精力要放在繁重的牧业税收上。第二，以数量论" 英雄"，牲畜数量翻番成为考核牧民贡献大小的重要指标。 第三，对草牧场产权的所有形式缺乏清晰的界定。 第四， 导致某些政府官员的寻租行为和滋生腐败，牲畜数量统计失真，影响国家宏观经济政策的科学制定。第五，影响《草原法》的执法力度和《内蒙古自治区草畜平衡规定》的贯彻实施。第六，加剧贫困，牧民税负沉重，收入和生活水平提高缓慢，难以扩大再生产。第七，加剧基层干群关系的恶化 。第八，防疫费和牧业税捆绑在一起，畜牧科技服务淡化（参见: 达林太论文《以牲畜头数的纳税方式对我区畜牧业负面影响的思考》，2001.）。实践证明：以牲畜头数为主要纳税方式的现行畜牧税收制度，在地方政府的财政包干、分灶吃饭的财政体制下，客观上已成为一种维护传统头数畜牧业存在的经济激励机制， 是制约数量扩张型畜牧业向质量效益型畜牧业转变的决定性障碍因素，是草原畜牧业生态经济问题的根本症结。
　　综上所述，草地畜牧业要迎接跨世纪发展、市场经济和加入WTO的挑战，摆脱难以持续发展的困境，其根本出路就在于制度的创新，在于草原牧区传统牧业税收制度、畜牧业生产经营方式的根本变革，以及草牧场产权制度的清晰界定。推进传统粗放型畜牧业向现代集约持续畜牧业的转变，使我国草原畜牧业踏上持续、快速、健康发展的轨道