“围封转移”的核心内容是“围封禁牧、收缩转移、集约经营”。

“围封转移”的最早雏形来自扶贫生态移民搬迁工程项目（在牧民自愿原则的基础上，对那些草原生态极度恶化，牧民单靠放牧牲畜无法生存的少数地区，实施扶贫移民搬迁工程）。

从2002年开始，锡盟盟委、行署，把“围封转移”工程提升到解决内蒙古草原牧区生态恶化，牧区人口向二、三产业转移的战备高度，并得到自治区党委的肯定，成为内蒙古草原生态建设工程的重要组成部分之一。

“围封转移”项目中的 “围封”，其内容要宽泛一些，包括以下三个方面 ：一是完全禁牧区，约占草场总面积的20-30%。这一部分禁牧区是指草原生态严重沙化、退化，已无法提供和保证农牧民最基本的生产生活环境的地区。对这一地区的牧户将采取整体或分散迁移的措施。迁出的草牧场，长期禁牧,但牧户对草牧场的使用权不变；二是季节性休牧区，约占草场总面积的40-50%。春季休牧的主要措施是4月中旬至6至中旬禁牧40-60天。三是轮牧区，约占草场总面积的20%左右。轮牧区主要指那些草场条件较好，人均草场面积较大的地区。从一些相关的地方政府工作报告和高层决策者的撰文看，把“围封转移”工程与生态畜牧业、集约畜牧业、牧区产业结构调整完全相等同，无论从“围封转移”这一形式概念还是从其语义内涵看，都欠妥当，值得商榷。

 

随着 “围封转移”战略措施的深入，特别是整体搬迁的“转移”项目，并未实现最初设计的目标，且带来诸多的生态、经济、社会、文化、法律等相关问题。究其原因，“围封转移”的设计者们，没有事前对“围封转移”项目做系统地研究、评估。有不少项目的设计、实施，违背了生态经济规律，社会文化变迁规律。“围封转移” 战备实施过程中出现的诸多的生态、经济、社会、文化、法律等相关问题的制度成因可归结为“围封转移”项目的设计者们，沿袭了传统计划经济中的自上而下的行政指令模式。

更加令人担忧的是，当人们亲眼目睹了“转移”所造成的生态、经济损失后，这一“战略”仍以很大的惯性向前扩张、推进。究其深层原因，它的运行机制及其管理方式代表了部分既得利益集团的需求。

 

 

“围封转移”的基本目标和主体形式是将“围封”区的牧户整体迁入至城镇效区或交通条件、饲草料条件相对好的地区，从事集约化的奶牛、育肥养殖业。锡盟地区计划在8—10年内，将牧区20—30%的牧业人口纳入到“围封转移”项目中。

转移20—30%牧区牧业人口的依据是草原牧区约有20—30%的草牧场严重退化，以无法提供牧民的基本生存条件。然而，这20—30%退化草场是一个草原植被的地域概念，而需搬迁的20—30%的人口是以行政组织—嘎查为载体的集体经济组织概念，两者占据的地域分布多数情况下并不相吻合。

其次、内蒙古牧区具备种植饲草料和集约经营畜牧业的土地，几十年前以开发完毕。如果有，也是有明确产权主体的集体经济土地。地方政府通过行政指令实施的“围封禁牧、收缩转移、集约经营”项目，在许多地区助长了草牧场侵权案例的发生。

 第三、“围封转移”的形式，特别是“转移”的形式，应当是多样化的，自愿的。然而在实际操作中以单一化的，强制性的“整体迁入”模式为主。据了解，95%以上的“围封转移”项目，是以嘎查为单位，整体就近搬迁。

第四，在实际操作中，有不少地方政府背弃对“围封草牧场”产权不变的承诺，对原有围封区的建筑房屋强制性拆迁或将“围封”的草场，未经所有者的同意，擅自或强制性地转让给其它经营者。

少数地区地方政府在“围封转移”项目实施中也采取了灵活多样的形式，其中的几种形式有：①国家将牧民卖掉牲畜的钱，存入银行，每月每人付给固定的生活补贴，要求他们在几年内不得利用围封禁牧的草场(如西乌旗的额仁诺尔苏木赛汗西勒嘎查76户、259人，4100多头只畜，目前多数牲畜已卖掉，人均补贴150元/每日)；②对“围封禁牧”的草场，国家按牧户所占有的面积，一次性买断(锡盟镶黄旗采取的办法是每亩草场按1.5元，累计10年计算)，也叫退牧自由转产；③远距整体搬迁；如镶黄旗政府，根据以往成功的经验，将奶牛饲养户整体搬迁至呼市郊区，建立黄旗奶牛村。

就近整体移民搬迁，从事舍饲、集约化畜牧业，关键是建立以水源为基础的饲草料基地。然而，有不少旗县政府，侧重移民区的“五通条件”(通水、通路、通电、通电话、电视)，忽视生产发展的基础条件——饲草料基地。我们在调查中发现，一些已迁入的奶牛饲养户仅靠政府补贴的草料和异地购买的草料(成本相对高)维系再生产，即使开垦了一些饲料地，其水源和灌溉条件都比较差(白旗阿拉坦戈达斯苏木敖根嘎查8户牧民在朝格温都日力格开垦了80亩饲料地，租金每亩20元，浅层地表水、径流补给能力均很差，)无法保证奶牛饲养业对草料(具有比较成本优势的草料)的长期需求。

我们在调查中看到，(西苏旗)一些旗还没有完全准备好迁入牧户的生产条件和稳定的饲草料基地前，将牧户迁入项目区。例如，西乌旗其哈日格图迁入20户牧民，要求圈养舍饲山羊。他们种植的3800亩高产饲料基地利用地下古河道水源，其水源补给量缺乏科学的依据。饲料地没有防护林网，这里地势平坦、风速极高，不易开垦。事实证明，这一“高产饲料基地”的开垦，已失败而放弃，并造成该地区草原生态的新一轮破坏。

就牧区发展高产饲草料基地问题，应当从战略的高度引起我们的关注。因为在牧区，适合种植高产饲料基地的生态环境非常为有限。我们在调查中发现，缺水(包括降雨量、地表与地下水)是牧区生态系统的基本属性。因此，政府提倡和规划牧区一家一户要种植10亩高产饲料地的政策导向，缺乏科学依据，不带有普遍性。对大多数牧区而言，牲畜全舍饲饲养不具备起码的物质条件。如果不能从宏观政策上给予正确引导，盲目和不限制条件地提倡所谓“引种入牧”的指导思想，将会引致草原牧区的第二次生态灾难。

 

整体搬迁的地区，多因生态条件极度恶化，失去了基本的生产生活条件，多数牧户，其自有资金严重不足。以奶牛业为例，形成最低的规模效益和中等以上的收入水平，需购买5-6头奶牛，价值5-6万元。通过入户访谈我们了解到多数牧户将原有牲畜全部卖掉，只能筹集到1-2万元，购买1-2头中等生产水平的奶牛。大多数情况下，牧户的2头奶牛中的一头奶牛是靠银行贷款购买的，且贷款期限仅为一年。为了还款，不得不挪用最基本的生产流转资金，这给奶牛饲养户正常的生活、生产维系带来了极大的不便和困难。这次从入户访谈中了解到，近几年连续干旱、牧民收入普遍下降，而贷款量年年增加，牧民生活非常困难。

“围封转移”中整体搬迁的牧户大多选择了奶牛饲养业。奶牛头数的迅速增加和奶产量的快速上升，潜在着奶源收购价格的下跌趋向。这是受市场经济中的供给需求规律所制约的。另外，牧区奶源到最终消费市场的距离远，成本高，特别是牧区饲草饲料的种植成本远远高于农业区，这样牧区奶牛业同农区奶牛业相比存在着比较成本高，处于市场竞争中的不利地位。

移民整体搬迁，从事集约化的畜牧业生产(奶牛业)，就必须对畜牧业生产的产前、产中、产后提供有一个统一的物资供给，技术服务，市场收购等方面的组织系统给予支撑，而如何使这一组织系统运作的稳定有效，就必须有一个好的经营组织制度加以保障。这里包括饲草料的统一供给组织，疫病防治、选育品种的技术组织，产品收购和销售的营销组织。我们在调查中深切地感到，奶牛饲养必须有一个稳定的饲草饲料供给基地，而谁来经营，如何经营，目前还没有很好的答案。如果由牧民自己统一经营较大规模的高产饲料基地，其技术和其它生产、资金条件暂不具备；如果由他人(承包商)经营，牧民的长期利益(稳定的价格水平)如何保证?如果由政府直接干预和控制饲草供给价格，是否符合市场经济的基本规则?再从奶源的收购环节看，基本依赖大的乳品企业，即所谓的龙头企业。奶产品的最终消费市场产生波动时，作为独立的乳品企业，是否能真的能保护牧民的利益吗?从发达国家的经验看，奶牛饲养业对饲料供给企业、奶产品收购企业均拥有一定的控股权利，以保护自身长期稳定的经济利益。目前，我们的经营组织制度离上述模式还很遥远。